Declaración En La Que Expresa Su Preocupación Por La Nueva Legislación Para Regular Las Organizaciones Sin Ánimo De Lucro En Paraguay

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RESUMEN

El 14 de octubre, el Comité de Asuntos Interamericanos del Colegio de Abogados de la Ciudad y el Centro Cyrus R. Vance para la Justicia Internacional emitieron una declaración expresando su preocupación por la nueva legislación «Ley Que establece el control, la transparencia y la rendición de cuentas de las organizaciones sin fines de lucro» para regular las organizaciones sin fines de lucro en Paraguay. La declaración expresa la preocupación por la aprobación de la ley porque pondría en peligro los derechos fundamentales de las organizaciones y las personas en Paraguay, incluidas las que trabajan para promover y defender los derechos humanos. La ley, de ser aprobada, obstaculizaría a las organizaciones sin fines de lucro de numerosas maneras, incluyendo el desaliento a la cooperación o alianzas internacionales y la potencial violación de los derechos a la libertad de expresión, asociación y privacidad, entre otros, que han sido enumerados en los tratados y normas internacionales de derechos humanos. El Colegio de Abogados de la Ciudad se opone a cualquier acción que restrinja el espacio cívico, la libertad de asociación y expresión en Paraguay e insta al Senado paraguayo a analizar más a fondo y modificar el proyecto de ley para proteger y promover la participación continua de las organizaciones de la sociedad civil en Paraguay.

REPORTE

DECLARACIÓN EN LA QUE EXPRESA SU PREOCUPACIÓN POR LA NUEVA LEGISLACIÓN PARA REGULAR LAS ORGANIZACIONES SIN ÁNIMO DE LUCRO EN PARAGUAY

El Colegio de Abogados de la Ciudad de Nueva York[1] (“Colegio de Abogados”) expresa su preocupación por la aprobación de una ley que pondría en peligro los derechos fundamentales de organizaciones e individuos en Paraguay, incluidos aquellos que trabajan para promover y defender los derechos humanos. El Congreso paraguayo está debatiendo un proyecto de ley que aparentemente promueve la transparencia y la rendición de cuentas de las organizaciones sin ánimo de lucro pero que, de hecho, limitaría su capacidad de funcionamiento. La ley, de aprobarse, obstaculizaría el trabajo de las organizaciones sin ánimo de lucro de numerosas maneras, entre ellas desalentando la cooperación o las alianzas internacionales y violando potencialmente los derechos a la libertad de expresión, asociación y privacidad, entre otros, que han sido enumerados en tratados y normas internacionales de derechos humanos.

Si bien el Colegio de Abogados reconoce el valor, como cuestión general, de promover la transparencia y la rendición de cuentas de las organizaciones que reciben o gestionan fondos públicos, tales regulaciones deben ser examinadas a fondo para garantizar que cumplen objetivos legítimos y se ajustan a las normas internacionales en materia de libertad de asociación y de expresión. Afirmamos respetuosamente que el proyecto de ley, en su redacción actual, va mucho más allá de esas protecciones legítimas de política pública.

El Colegio de Abogados se opone a cualquier acción que restrinja el espacio cívico, la libertad de asociación y de expresión en Paraguay e insta al Senado paraguayo a seguir analizando y modificando el proyecto de ley para proteger y promover la participación continua de las organizaciones de la sociedad civil en Paraguay.

I. ANTECEDENTES

El 20 de diciembre de 2023 se presentó en el Congreso de la República el Proyecto de Ley “Que establece el control, la transparencia y la rendición de cuentas de las organizaciones sin fines de lucro”. El 9 de julio de 2024, el Senado paraguayo celebró una sesión extraordinaria en la que aprobó el proyecto de ley.[2] El proyecto de ley tiene como objetivo establecer un régimen de “control, transparencia y rendición de cuentas” para las organizaciones sin fines de lucro que reciban o administren indistintamente fondos públicos o privados, nacionales o internacionales. La Cámara de Diputados aprobó el proyecto de ley el 1 de octubre de 2024 con notables modificaciones, aunque mantiene los fundamentos del esquema regulatorio propuesto en la versión inicial. El proyecto ya fue aprobado por el Senado y fue presentado al presidente Santiago Peña, quien podría vetarlo o convertirlo en ley.

II. LEGISLACIÓN PROPUESTA

Según se informa, el objetivo del proyecto de ley es proporcionar controles, transparencia y responsabilidad a las Organizaciones sin ánimo de lucro que reciben o gestionan fondos públicos o privados, de origen nacional o internacional, y cuyo beneficio final está relacionado de alguna manera con el Estado, los municipios u otras entidades públicas.[3]

Numerosas organizaciones paraguayas e internacionales y expertos en derechos humanos,[4] han denunciado diversos aspectos del proyecto de ley que acarrearían graves consecuencias para la sociedad civil.

Los principales puntos de preocupación del proyecto de ley son:

1. La falta de especificidad del proyecto de ley. El proyecto de ley establece en los artículos 2 y 3 una definición amplia y vaga de las organizaciones a las que se aplicará, incluidas las organizaciones cuya finalidad sea de “utilidad pública” o de “interés social o cultural”, con el objetivo de “influir” o actuar de algún modo sobre los planes y actividades del Estado. Aunque el proyecto de ley contiene ahora detalles importantes sobre los tipos de entidades que no estarán sujetas a sus disposiciones, como las organizaciones internacionales y multilaterales y las iglesias,[5] la definición que ofrece de organización sin ánimo de lucro contiene, no obstante, suficiente ambigüedad que podría dar lugar a una aplicación discrecional de la ley. El proyecto de ley tampoco define adecuadamente lo que constituye una infracción. Por ejemplo, el artículo 8 de la ley exige un “registro detallado” de los fondos sin aclarar qué información específica debe registrarse. Además, el artículo 14 prevé sanciones para quienes -entidades u organizaciones- influyan en una organización sin ánimo de lucro que infrinja la ley, sin definir qué significa influir. Este tipo de requisitos y terminología vagos otorgan a los funcionarios una amplia discrecionalidad a la hora de aplicar la ley e imponer sanciones arbitrarias.
2. Requisitos administrativos vagos y onerosos. El proyecto de ley obliga a las organizaciones sin ánimo de lucro a informar detalladamente al Ministerio de Economía y Finanzas sobre el uso y la asignación de sus fondos, independientemente de la fuente (pública o privada, nacional o extranjera), y sobre las personas que emplean, contratan o con las que colaboran. Aunque los gobiernos tienen un interés legítimo en regular las organizaciones sin ánimo de lucro, los controles excesivos sobre las organizaciones, incluidos los gravosos requisitos administrativos, suelen tener como objetivo asfixiar a la sociedad civil. Los requisitos de este proyecto de ley tienen el potencial de sobrecargar a las organizaciones de base y eliminar prácticamente la existencia de organizaciones o coaliciones informales, que tendrían menos probabilidades de cumplir los requisitos especificados en el proyecto de ley debido a su estructura intrínsecamente flexible.

III. POSIBLES VIOLACIONES DEL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

A. Libertad de asociación

El derecho a la libertad de asociación, garantizado por el artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y por el artículo 16 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH), garantiza el derecho a formar y afiliarse a grupos formales e informales, incluidas las organizaciones sin ánimo de lucro. En virtud de estos tratados internacionales, los Estados deben abstenerse de obstaculizar indebidamente este derecho y adoptar medidas para establecer y mantener un entorno seguro y propicio para el funcionamiento de las asociaciones y respetar su privacidad y la de sus miembros. También se ha considerado que el derecho a la libertad de asociación incluye el derecho a acceder a financiación y recursos. [6]

El PIDCP y la CADH establecen un margen limitado en el que los Estados pueden restringir la libertad de asociación.  El artículo 22.2 del PIDCP establece que “el ejercicio [de la libertad de asociación] sólo podrá estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás”.  Del mismo modo, la CADH permite exclusivamente las mismas restricciones a la libertad de asociación que el PIDCP.^[7]  La Constitución paraguaya sólo prohíbe las asociaciones secretas y paramilitares.

El Comité de Derechos Humanos[8] ha afirmado sistemáticamente en su jurisprudencia y orientaciones que “una restricción del derecho a la libertad de asociación sólo puede justificarse si cumple acumulativamente” las condiciones establecidas en el artículo 22.2 del PIDCP y es de naturaleza proporcionada.^[9]  Por lo tanto, las restricciones deben (1) estar previstas por la ley, (2) responder a un propósito claro establecido en el artículo 22.2 y (3) ser “necesarias en una sociedad democrática”.^[10]  Del mismo modo, el Relator Especial de la ONU sobre la situación de los defensores de los derechos humanos ha subrayado que “los Estados deben guiarse siempre por el principio de que las restricciones no deben menoscabar la esencia del derecho”.^[11]  En este sentido, la capacidad de las organizaciones para operar con fines lícitos debe prevalecer sobre las restricciones no esenciales.

1. Previstos por la ley

El primer elemento del test, “previsto por la ley”, es un requisito de procedimiento y de contenido. Cualquier restricción a la libertad de asociación debe estar recogida en una “ley, reglamento, decreto, orden o decisión de un órgano judicial debidamente promulgados”.^[12]  Además, el contenido de la restricción debe estar claramente enunciado para considerarse “prescrito”.^[13]  Como señalaron los Relatores Especiales sobre la libertad de expresión, la libertad de asociación y sobre los derechos de los defensores de los derechos humanos en su comunicación al Estado paraguayo, es necesario que toda ley propuesta sea “accesible y suficientemente precisa para que los miembros de la sociedad puedan decidir cómo regular su conducta (previsibilidad)”,[14] a fin de evitar una discrecionalidad sin límites al Estado en la aplicación de la ley.

La legislación propuesta plantea dudas sobre si las restricciones a la libertad de asociación son suficientemente claras, incluyendo, como se ha mencionado anteriormente, la falta de criterios detallados de las organizaciones que estarán sujetas a sus disposiciones, la falta de especificidad en cuanto a qué información o tipos de documentación concretos cumplirán los requisitos de la ley, y el procedimiento a través del cual una organización podría reparar o impugnar una sanción tras una supuesta infracción, entre otros.

2. En interés de un propósito claro establecido en el artículo 22.2 del PIDCP

Con respecto al segundo criterio, una restricción debe corresponder a uno de los fines permitidos en virtud del artículo 22.2 del PIDCP, incluido, como se mencionó anteriormente, un interés en la seguridad nacional o el orden público, la protección de la salud o la moral públicas, o la protección de los derechos y libertades de los demás. En el artículo 6 del proyecto de ley, el Estado paraguayo afirma que su propósito es promover y apoyar a las organizaciones sin fines de lucro asegurando que la fuente de sus fondos sea lícita. A pesar de este supuesto interés del Estado, la justificación de esta restricción no alcanza el nivel requerido por el artículo 22.2, ya que no sirve a ninguno de los intereses enumerados.

3. Necesaria en una sociedad democrática

El Comité de Derechos Humanos de la ONU ha explicado que la noción de “sociedad democrática” en la última parte de la prueba acumulativa significa una sociedad en la que las asociaciones pueden “promover pacíficamente ideas que no son necesariamente recibidas favorablemente por el gobierno o la mayoría de la población”.^[15]  En resumen, las restricciones deben respetar la libertad de expresión y no utilizarse para suprimir la disidencia. Además, para que una restricción sea “necesaria en una sociedad democrática” (énfasis añadido), la restricción debe ser proporcional a su objetivo.  Basándose en el precedente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en un análisis de la legislación nacional que regula las actividades de los defensores de los derechos humanos y las organizaciones, el Relator Especial de la ONU sobre los defensores de los derechos humanos declaró que “el principio de necesidad requiere [demostrar] … que la ley en cuestión es el mejor medio disponible para lograr ese resultado [y] . . que el impacto de la ley sea lo más selectivo posible, perjudicando así lo menos posible el ejercicio de los derechos afectados”.^[16]  La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido reiteradamente que las libertades de asociación y expresión son esenciales para mantener la democracia y deben recibir la “máxima protección posible.”^[17]

Por las razones anteriormente expuestas, los controles y requisitos que la Ley “Que establece el control, la transparencia y la rendición de cuentas de las organizaciones sin fines de lucro” carecen de claridad y precisión, no son el medio menos intrusivo para ello y amenazan con debilitar la sociedad democrática al reducir el pluralismo.

B. Asuntos internos de las organizaciones

La independencia y la no injerencia en los asuntos internos de las organizaciones son elementos esenciales para la plena realización de la libertad de asociación.  El Consejo de Derechos Humanos reconoció este principio en una resolución, afirmando que “los requisitos de presentación de informes impuestos a individuos, grupos y órganos de la sociedad [no deberían] inhibir la autonomía funcional”.^[18]  El Relator Especial de la ONU sobre la libertad de asociación ha observado que los gobiernos utilizan a menudo “un amplio escrutinio sobre los asuntos internos de las asociaciones, como forma de intimidación y acoso”.^[19]  De esta observación se hizo eco el Relator Especial de la ONU sobre los defensores de los derechos humanos, quien afirmó que “los Estados no deben interferir en la gestión interna y las actividades de las ONG”.^[20]  El control excesivo del Estado y las injerencias internas suprimen las voces críticas y debilitan el debate democrático. En su carta al Estado de Paraguay en relación con el proyecto de ley, los relatores especiales sobre la libertad de expresión, la libertad de asociación y los derechos de los defensores de los derechos humanos, destacaron que el artículo del proyecto de ley relativo a la “transparencia”, en particular, crearía una carga desproporcionada para las organizaciones existentes, “especialmente si estos requisitos ya están incluidos en otros procedimientos legales, fiscales y administrativos”, y desalentaría de hecho la creación de nuevas organizaciones.[21]

El Relator Especial de la ONU sobre la libertad de asociación y otros relatores especiales han expresado en repetidas ocasiones que se debe permitir a las organizaciones llevar a cabo sus actividades libremente, incluida la determinación de su gobernanza y actividades internas, ^[22] y que las organizaciones deben estar libres de injerencias indebidas.^[23]  En respuesta a las preocupaciones suscitadas por proyectos de ley similares sobre ONG en otros países, los Relatores Especiales de la ONU han señalado que, en virtud del PIDCP, los Estados tienen la obligación positiva de establecer y mantener un entorno propicio^[24] para la plena realización de la libertad de asociación.

El control gubernamental sobre la financiación extranjera crea un efecto paralizador en las actividades de las ONG. El acceso a la financiación es un elemento esencial para la realización de la libertad de asociación.  La cuestión del acceso a la financiación, especialmente a la financiación extranjera, ha sido debatida en detalle por los organismos de derechos humanos. La comunidad internacional, representada por la Asamblea General de la ONU, ha reconocido que el derecho de asociación abarca el derecho a “solicitar, recibir y utilizar recursos con el fin expreso de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales por medios pacíficos”.^[25] Del mismo modo, el Relator Especial de la ONU sobre libertad de asociación afirmó que “[t]oda asociación, registrada o no, debe tener derecho a solicitar y obtener financiación y recursos de entidades nacionales, extranjeras e internacionales”.^[26]

IV. EL COLEGIO DE ABOGADOS DE NUEVA YORK PIDE AL CONGRESO PARAGUAYO QUE PROTEJA EL ESPACIO CÍVICO

El Colegio de Abogados insta al Congreso paraguayo a reconocer la importancia de un espacio cívico abierto coherente con el derecho internacional y los compromisos internacionales de Paraguay. La legislación propuesta por Paraguay ha suscitado un importante debate y preocupación entre diversos sectores de la sociedad paraguaya. El asunto merece una amplia discusión, escuchando todas las voces relevantes.

El actual proyecto de ley contiene riesgos que podrían menoscabar la libertad de asociación y expresión de las organizaciones locales e internacionales de la sociedad civil.

El Colegio de Abogados insta encarecidamente al gobierno paraguayo a considerar todas las preocupaciones que las organizaciones cívicas han planteado con respecto a esta legislación propuesta.

Centro Cyrus R. Vance para la Justicia Internacional
Alexander Papachristou, Director Ejecutivo
Jaime Chávez Alor, Director Ejecutivo Adjunto

Comisión de Asuntos Interamericanos
Jessenia Vazcones-Yagual, Presidenta

Octubre de 2024